รายงาน: ประเทศไทยกับ ‘การขจัดความยากจนทุกรูปแบบในทุกพื้นที่’

หลายทศวรรษที่ผ่านมา ประเทศไทยประสบความสำเร็จในการลดความยากจนอย่างมาก โดยข้อมูลจากการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน สำนักงานสถิติแห่งชาติ ชี้ว่า ในปี 2543 ประเทศไทยมีสัดส่วนคนจนอยู่ที่ 42.33% และลดลงเหลือเพียง 7.21 % ในปี 2558 อย่างไรก็ตาม หากนับเป็นจำนวนคน จะพบว่า ยังมีคนไทยกว่า 5.8 ล้านคน ที่ถูกนับเป็น ‘คนจน’ เรียกว่ามีจำนวนไม่น้อยเลยทีเดียว

การแก้ปัญหาความยากจนให้หมดสิ้นไปดูจะไม่ใช่เรื่องง่าย โดยเฉพาะในประเทศที่ผ่านกระบวนการพัฒนามาแล้วในระดับหนึ่งอย่างประเทศไทย เพราะปัญหาความยากจนมีความซับซ้อนเพิ่มมากขึ้น เกี่ยวพันกับมิติอื่นที่ไม่ใช่รายได้ โดยเฉพาะมิติด้าน ‘โอกาส’ ทางสังคม

ชุมชนวิชาการและผู้กำหนดนโยบายในระดับโลกเริ่มตระหนักแล้วว่า ลำพังการผลักดันให้เศรษฐกิจเติบโตตามแนวทางการพัฒนาแบบเดิม ไม่สามารถขจัดความยากจนที่เหลืออยู่ได้ ในบริบทเช่นนี้ ‘เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน’ (Sustainable Development Goals: SDGs) จึงปรากฏขึ้นในฐานะเครื่องมือเชิงนโยบายชุดใหม่

ประเทศไทยได้ลงนามและมีคำมั่นร่วมกับนานาประเทศ ในการประชุมสมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติ (UN) เมื่อเดือนกันยายน พ.ศ. 2558  รัฐบาลไทยประกาศความมุ่งมั่นในการดำเนินงานเพื่อบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน 17 เป้าหมาย ภายในปี พ.ศ. 2573

เรื่องขจัดความยากจนเป็นเป้าหมายที่หนึ่ง ภายใต้หลักการ ‘End poverty in all its forms everywhere’

เป้าหมายที่ 1 : ขจัดความยากจนทุกรูปแบบในทุกพื้นที่ เป็นการวางเป้าหมายเพื่อลดความยากจนในมิติต่างๆ ครอบคลุมคนทุกเพศทุกวัย โดยมีตัวชี้วัดหลัก 5 ตัวชี้วัด คือ (1) การเพิ่มรายได้ของผู้คนให้มากกว่า $1.25 หรือประมาณ 40 บาทต่อวัน (2) ลดสัดส่วนชายหญิงและเด็กที่ยากจนให้ลดลงอย่างน้อยครึ่งหนึ่งภายในปี 2573  (3) สร้างระบบและมาตรการคุ้มครองทางสังคมให้ครอบคลุมถึงกลุ่มคนยากจน (4) มีหลักประกันว่าทุกคนมีสิทธิเท่าเทียมในการเข้าถึงทรัพยากรต่างๆ และ (5) สร้างการป้องกันจากภัยพิบัติต่างๆ ทั้งทางเศรษฐกิจ สังคมและสิ่งแวดล้อม ให้กับผู้ยากจนในสังคม

Knowledge Farm – ฟาร์มรู้สู่สังคม ชวนผู้อ่านมาสำรวจความรู้เรื่องความยากจน ผ่านงานวิจัยของ ผศ.ดร.สมพร โกมารทัต และคณะ (2560) เรื่อง “การสำรวจสถานะเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนในบริบทประเทศไทย และทางเลือกมาตรการทางเศรษฐศาสตร์ สังคม และกฎหมาย เป้าหมายที่ 1 ขจัดความยากจน” สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) เพื่อสำรวจสถานะและศักยภาพของประเทศไทยในการบรรลุซึ่งการ ‘ขจัดความยากจนทุกรูปแบบในทุกพื้นที่’

 

รู้จักความยากจน

 

ในการทำความเข้าใจสถานการณ์ความยากจนในประเทศไทย คณะผู้วิจัยได้สำรวจและสังเคราะห์ะนิยามความยากจนจากหลากหลายแหล่งและสรุปว่า นิยามของความยากจนแบ่งออกเป็น 2 แนวทาง คือ

แนวทางที่ 1 นิยามตามสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติที่ว่า ความยากจนหรือคนจนมิได้จำกัดเฉพาะคนที่ขัดสนทางด้านเศรษฐกิจหรือรายได้เท่านั้น แต่ครอบคลุมถึงความยากจนเชิงโครงสร้างที่เกิดจากความขัดสนในหลายๆ ด้าน มีผลทำให้ขาดศักยภาพในการดำรงชีวิต ทั้งขาดการศึกษาหรือได้รับการศึกษาน้อย การขาดทรัพยากร ขาดที่ดินทำกินหรือมีที่ดินแต่ไม่เพียงพอ การขาดข้อมูลข่าวสารหรือความรู้ในการประกอบอาชีพ การไม่สามารถเข้าถึงบริการภาครัฐ ซึ่งนำไปสู่ความไม่เสมอภาคทางเศรษฐกิจและสังคม

แนวทางที่ 2 เป็นการนิยามตามเป้าหมายที่ 1 ของการพัฒนาอย่างยั่งยืน ซึ่งหมายถึง สภาพที่ประชาชนในประเทศนั้นมีค่าใช้จ่ายเพื่อการดำรงชีวิตต่ำกว่าเส้นความยากจนสากลและเส้นความยากจนของประเทศ รวมถึงความไม่ปลอดภัยในการดำรงชีวิต มีความเสี่ยงต่อภัยพิบัติอันเนื่องจากภูมิอากาศ เศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม รวมถึงการไม่มีสิทธิเท่าเทียมในการเข้าถึงบริการขั้นพื้นฐานและทรัพยากรของประเทศ

คณะผู้วิจัยเสนอว่า ในกรณีของประเทศไทยควรที่จะนิยาม ‘ความยากจน’ โดยผสมผสานแนวทางทั้งสองเข้าด้วยกัน กล่าวคือ ควรนำเอาเส้นความยากจนสากลมาใช้วิเคราะห์ระดับความยากจนของคนไทยด้วย โดยเฉพาะเกณฑ์ความยากจนขั้นรุนแรง (Extreme Poverty) ซึ่งวัดจากผู้ที่มีรายรับหรือรายจ่ายต่อวันต่ำกว่าเส้นความยากจนสากลคือ $1.90 คิดเป็นเงินไทยประมาณ 62 บาท

 

ในประเทศไทย แค่ไหนถึงเรียกว่าจน

 

โดยทั่วไป เกณฑ์ที่ใช้วัดความยากจนมีอยู่ 2 แนวคิด ได้แก่

หนึ่ง แนวคิดการวัดความยากจนแบบสัมบูรณ์ คือ การแบ่งกลุ่มคนออกจากกัน โดยใช้เกณฑ์ค่าครองชีพขั้นต่ำสุดที่มนุษย์จะดำรงชีพได้เป็นตัวแบ่ง วิธีการนี้รู้จักกันในชื่อ ‘เส้นความยากจน’ ใครที่มีรายได้ต่ำกว่าเส้นความยากจน คนนั้นจะถือว่าเป็นคนจน

สอง แนวคิดการวัดความยากจนแบบสัมพัทธ์ คือ การนิยามความจนโดยเปรียบเทียบกับคนกลุ่มอื่นๆ ในสังคม อย่างการนำรายได้สุทธิของประชากรมาเปรียบเทียบกัน เช่น กำหนดว่า ร้อยละ 10 ของคนมีรายได้ต่ำสุดถือเป็นคนจน หรือกำหนดจากรายได้เฉลี่ย เช่น 30,000 บาท ถ้าใครมีเงินต่ำกว่าร้อยละ 50 หรือ 15,000 บาทก็ถือว่าเป็นคนจน เป็นต้น

ประเทศไทยใช้แนวคิดการวัดความยากจนแบบสัมบูรณ์เป็นเกณฑ์ ซึ่งมีการคำนวณเพื่อกำหนดเส้นความยากจนทุกปี โดยการคำนวณจะพิจารณาจากค่าใช้จ่ายขั้นต่ำในการดำรงชีวิต ประกอบด้วย ค่าอาหารและสินค้าบริการจำเป็นขั้นพื้นฐาน

ในรอบ 10 ปีที่ผ่านมา เส้นความยากจนของประเทศไทยมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น โดยในปี 2550 อยู่ที่ 2,006 บาทต่อเดือน ปี 2555 อยู่ที่ 2,492 บาทต่อเดือน และปี 2559 อยู่ที่ 2,667 บาทต่อเดือน ตัวเลขปีล่าสุดสะท้อนว่าแต่ละวันคนไทยจะต้องหาเงินสร้างรายได้ให้ได้อย่างน้อย 89 บาทต่อวัน ถ้าคิดเป็นรายปีก็เท่ากับ 32,004 บาทต่อปี ผู้มีรายได้ต่ำกว่านี้จะนับว่าเป็นคนจนในสังคมไทย

 

ประเทศไทยกับการลดความยากจนภายใต้เป้าหมายที่ 1 ของการพัฒนาอย่างยั่งยืน

 

องค์การสหประชาชาติกำหนดไว้ว่า ในการบรรลุเป้าหมายที่ 1 ของการพัฒนาอย่างยั่งยืน ประเทศต่างๆ จะต้องบรรลุเป้าประสงค์ย่อย ดังต่อไปนี้

เป้าประสงค์ 1.1:  ภายในปี 2030 ขจัดความยากจนขั้นรุนแรงทั้งหมด ซึ่งในปัจจุบันวัดจากคนที่มีค่าใช้จ่ายดำรงชีพรายวัน ต่ำกว่า $1.90 ต่อวัน

คณะผู้วิจัยได้ทำการสำรวจวรรณกรรมและพบว่า เดิมที ธนาคารโลกใช้เกณฑ์ความยากจนขั้นรุนแรง (Extreme Poverty) อยู่ที่ $ 1.25 และประเทศไทยเคยบรรลุเป้าหมายนี้แล้วครั้งหนึ่งเมื่อปี 2548 เนื่องจากสัดส่วนคนไทยที่มีค่าใช้จ่ายในการดำรงชีพรายวันต่ำกว่า $ 1.25 ได้ลดลงเหลือ 0

แต่เมื่อธนาคารโลกได้เปลี่ยนแปลงเส้นความยากจนสากล (International Poverty Line) เป็น $1.90 ดอลลาร์สหรัฐอเมริกาต่อวัน ยังไม่มีข้อมูลที่บ่งชี้ว่าสถานะในการแก้ปัญหาความยากจนของไทยตามเป้าหมายนี้เป็นเช่นไร อย่างไรก็ตาม คณะผู้วิจัยพบว่า สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติซึ่งเป็นหน่วยงานหลักในการดูแลเรื่องนี้ได้ตระหนักถึงเกณฑ์ความยากจนสากลใหม่นี้ และจะนำไปใช้ประมวลผลความยากจนในครั้งต่อไป

ทั้งนี้ คณะผู้วิจัยประเมินว่า ประเทศไทยมีโอกาสอย่างสูงที่จะสามารถขจัดความยากจนรุนแรงได้ทั้งหมดภายในปี 2030

เป้าประสงค์ 1.2 : ภายในปี 2030 ลดสัดส่วนชาย หญิง และเด็กในทุกช่วงวัยที่อยู่ภายใต้ความยากจนในทุกมิติตามนิยามของแต่ละประเทศให้ลดลงอย่างน้อยครึ่งหนึ่ง

ประเทศไทยดำเนินการแก้ไขปัญหาความยากจนมาโดยตลอดนับตั้งแต่แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 5 (พ.ศ.2525-2529) เป็นต้นมา กล่าวเฉพาะในรอบ 2 ทศวรรษที่ผ่านมา สัดส่วนคนจนในประเทศไทยลดลงอย่างมีนัยสำคัญจาก 42.33% ในปี 2543 ลดลงเหลือเพียง 16.37% ในปี 2553 และลดลงเหลือ 7.21 % ในปี 2558

คณะผู้วิจัยเห็นว่า ประเทศไทยมีความพร้อมที่จะบรรลุเป้าประสงค์ 1.2 ได้ เนื่องจากมีแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 12 (พ.ศ.2560-2564) รองรับ ทั้งนี้แผนฯ 12 มีเป้าหมายการพัฒนา คือ ลดปัญหาความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ และแก้ไขปัญหาความยากจน โดยต้องการเพิ่มรายได้เฉลี่ยต่อหัวของกลุ่มประชากรที่มีรายได้ต่ำสุด 40% ให้ได้ไม่น้อยกว่า 15 % ต่อปี และเพิ่มโอกาสในการเข้าถึงบริการพื้นฐานทางสังคมของภาครัฐทั้งด้านการศึกษา สาธารณสุข การคุ้มครองทางสังคม และกระบวนการยุติธรรม

นอกจากนี้ ประเทศไทยยังมีโครงการที่ช่วยลดปัญหาความยากจนจำนวนมาก ไม่ว่าจะเป็นโครงการกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมือง โครงการเศรษฐกิจพอเพียงเพื่อยกระดับชุมชน โครงการสวัสดิการชุมชน โครงการหนึ่งตำบลหนึ่งผลิตภัณฑ์ โครงการหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า โครงการเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ คนพิการและผู้ป่วยเอดส์ โครงการหนี้นอกระบบ โครงการช่วยเหลือผู้ว่างงานจากการเลิกจ้าง และโครงการเรียนฟรี 15 ปี ตลอดจนโครงการและนโยบายต่างๆ ที่ช่วยลดภาระค่าใช้จ่ายแก่ประชาชน

เป้าประสงค์ 1.3 : ดำเนินมาตรการคุ้มครองทางสังคมที่เหมาะสมของแต่ละประเทศให้เกิดผลอย่างเป็นระบบ และให้ครอบคลุมถึงกลุ่มคนยากจนและเปราะบางภายในปี 2030

ที่ผ่านมา ประเทศไทยได้มีมาตรการทางสังคมที่รัฐได้ดำเนินการไปแล้วหลายโครงการ เช่น โครงการประกันสังคม หลักประกันสุขภาพฯ โครงการเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ เงินอุดหนุนเด็กแรกเกิด การสร้างระบบขนส่งมวลชนที่เอื้อต่อผู้สูงอายุและคนพิการ โครงการบ้านมั่นคง รวมถึงมาตรการคุ้มครองแรงงาน อย่างการจัดตั้งศูนย์บริการจัดหางานเพื่อคนไทย การคุ้มครองดูแลแรงงานนอกระบบ หรือล่าสุดโครงการลงทะเบียนคนจน ซึ่งนับเป็นก้าวแรกของการแก้ไขปัญหาความยากจนได้ตรงกลุ่มเป้าหมาย เป็นต้น

แม้จะประเมินว่า ประเทศไทยมีศักยภาพในการบรรลุเป้าประสงค์ที่ 1.3 แต่คณะผู้วิจัยเห็นว่า เป้าประสงค์นี้เป็นเป้าประสงค์ที่รัฐต้องเร่งดำเนินการก่อนเป็นอันดับแรก เพราะจะส่งทำให้คุณภาพชีวิตประชาชนดีขึ้นอย่างเห็นได้ชัด และยังป้องกันความเสี่ยงที่จะยากจนอีกด้วย พูดอีกอย่างคือ การดำเนินการเพื่อบรรลุเป้าประสงค์ที่ 1.3 จะส่งผลดีต่อเป้าประสงค์ที่ 1.1 และ 1.2 ไปด้วย

เป้าประสงค์ 1.4 : ภายในปี 2030 สร้างหลักประกันว่าชายและหญิงทุกคน โดยเฉพาะที่ยากจนและเปราะบาง มีสิทธิเท่าเทียมกันในทรัพยากรทางเศรษฐกิจ รวมถึงการเข้าถึงบริการขั้นพื้นฐานการเป็นเจ้าของและควบคุมเหนือที่ดินและอสังหาริมทรัพย์ในรูปแบบอื่น มรดกทรัพยากรธรรมชาติ เทคโนโลยีที่เหมาะสม และบริการทางการเงินซึ่งรวมถึงระบบการเงินระดับฐานราก

คณะผู้วิจัยทำการสำรวจนโยบายรัฐที่เกี่ยวข้องกับการให้บริการขั้นพื้นฐาน โดยแบ่งเป็น 3 ประเภทคือ ด้านสาธารณสุข ซึ่งในปัจจุบันกระทรวงสาธารณสุขได้จัดทำแผนพัฒนาสุขภาพแห่งชาติฉบับที่ 12 (พ.ศ.2560-2564) เพื่อสร้างระบบสุขภาพที่ดีและทำให้คนเข้าถึงได้มากขึ้นจากการตั้งหน่วยบริการปฐมภูมิและพัฒนาระบบบริการสุขภาพ  ด้านการศึกษาขั้นพื้นฐาน โดยมุ่งเน้นไปที่โอกาสในการเข้าถึงการศึกษาและใช้เทคโนโลยีประกอบการศึกษามากขึ้น และสุดท้าย ด้านโครงสร้างพื้นฐาน โดยจะติดตั้งอินเทอร์เน็ตความเร็วสูงทุกหมู่บ้านภายในปี 2019

อย่างไรก็ตาม คณะผู้วิจัยไม่ได้ประเมินศักยภาพของประเทศในในการบรรลุเป้าประสงค์ 1.4 ในงานวิจัยชิ้นนี้

เป้าประสงค์ 1.5 : ภายในปี 2030 สร้างภูมิต้านทาน และลดการเปิดรับและความเปราะบางต่อเหตุรุนแรงที่เกี่ยวข้องกับภูมิอากาศ และภัยพิบัติทางเศรษฐกิจ สังคมและสิ่งแวดล้อมให้กับผู้ที่ยากจนและอยู่ในสถานการณ์เปราะบาง

ปัจจุบันประเทศไทยมีคณะกรรมการป้องกันและสาธารณภัยแห่งชาติ ซึ่งวางยุทธศาสตร์สำคัญสี่ประการสำหรับรับมือกับสาธารณภัย ได้แก่ การลดความเสี่ยง การจัดการในภาวะฉุกเฉิน การฟื้นฟู และการจัดการความเสี่ยงโดยอาศัยความร่วมมือระหว่างประเทศ

อย่างไรก็ตาม คณะผู้วิจัยประเมินว่า การดำเนินนโยบายเพื่อบรรลุเป้าประสงค์นี้ยังไม่เป็นรูปธรรม และไม่มีประสิทธิภาพมากนัก

 

การกำหนดเป้าหมายเพื่อสร้างหลักประกันเชิงนโยบาย

 

นอกจาก เป้าประสงค์ที่ 1.1 – 1.5 ซึ่งเป็นเป้าประสงค์เชิงปฏิบัติการแล้ว องค์การสหประชาชาติยังได้กำหนดเป้าหมาย 1.a และ 1.b เพื่อสร้างหลักประกันในเชิงนโยบายด้วย ทั้งนี้เพื่อให้เกิดการระดมทรัพยากร การร่วมมือพัฒนา และการวางกรอบนโยบายที่เหมาะสมในระดับประเทศเพื่อสนับสนุนการลงทุน

ในการวิเคราะห์เป้าประสงค์ 1.a และ 1.b คณะผู้วิจัยให้ความสำคัญกับการอัดฉีดงบประมาณของรัฐในโครงการต่างๆ การศึกษาขั้นพื้นฐาน ระบบสาธารณสุข การสร้างความมั่นคงในที่อยู่อาศัย และการสร้างสภาพแวดล้อมที่ปลอดภัย

คณะผู้วิจัยเห็นว่า รัฐจัดสรรเม็ดเงินไปยังโครงการเหล่านี้จำนวนไม่น้อย แม้โครงการส่วนใหญ่จะไม่ได้เป็นการอัดฉีดเม็ดเงินไปที่ครัวเรือนหรือตัวบุคคลโดยตรง แต่ก็นับเป็นช่วยเหลือทางอ้อม ในรูปแบบเงินสงเคราะห์และเงินอุดหนุน การลดภาระค่าใช้จ่าย และการเพิ่มโอกาสการเข้าถึงทรัพยากรมากขึ้น

อย่างไรก็ตาม แม้ประเทศไทยจะมีแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ที่มีเนื้อหาบางส่วนสอดคล้องกับ ‘การขจัดความยากจนทุกรูปแบบ’ ซึ่งเป็นเป้าหมายที่ 1 ของการพัฒนาอย่างยืน  แต่งานวิจัยพบว่า ยังมีบางเป้าประสงค์ที่หน่วยงานของรัฐยังไม่มีนิยามคำศัพท์ หรือแนวคิดที่เกี่ยวข้องอย่างชัดเจน เช่น การคุ้มครองทางสังคมและมาตรการคุ้มครองทางสังคม เป็นต้น นอกจากนี้ ความทับซ้อนของหน่วยงานรัฐในการดำเนินงานก็เป็นปัญหาสำคัญด้วย

 

อ้างอิง

งานวิจัยเรื่องการสำรวจสถานะเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนในบริบทประเทศไทย และทางเลือกมาตรการทางเศรษฐศาสตร์ สังคม และกฎหมาย เป้าหมายที่ 1 ขจัดความยากจน

เป้าหมายที่ 1 : ขจัดความจนทุกรูปแบบในทุกพื้นที่ โดยองค์การสหประชาชาติ

เส้นความยากจนและการกระจายรายได้ โดยสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ