4 อาการของความเหลื่อมล้ำในเมืองศูนย์กลาง

กระบวนการเป็นเมือง (Urbanization) มีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับความเหลื่อมล้ำในภาพรวม เพราะทำให้เมืองและชนบทมีความแตกต่างกัน ในหลายกรณี กระบวนการกลายเป็นเมืองที่เกิดขึ้นพร้อมกับการพัฒนาอย่างรวดเร็วถูกมองว่าเป็นเหตุโดยตรงของความเหลื่อมล้ำเสียด้วยซ้ำ เช่น ในฟิลิปปินส์มีการประเมินว่ากระบวนการกลายเป็นเมืองทำให้ความเหลื่อมล้ำภายในประเทศเพิ่มขึ้น 3 เท่า ในจีนการขยายตัวของเมืองทำให้ความเหลื่อมล้ำระหว่างเมืองกับชนบทสูงขึ้นกว่าร้อยละ 43 เป็นต้น

สำหรับประเทศไทย การขยายตัวของเมืองยิ่งมีความสัมพันธ์กับความเหลื่อมล้ำอย่างแนบแน่น เพราะประเทศไทยมีลักษณะของการเป็นเมือง ‘โตเดี่ยว’ โดยมีกรุงเทพมหานครเป็นเมืองที่มีการกระจุกตัวด้านการพัฒนาอย่างสูงเมื่อเทียบกับจังหวัดอื่นๆ นอกจากเป็นศูนย์กลางทางเศรษฐกิจแล้ว กรุงเทพฯ เป็นศูนย์กลางทางสังคม การเมือง และวัฒนธรรมด้วยเช่นกัน อาทิ สถาบันการศึกษาชั้นนำที่มีความเข้มแข็งทางวิชาการ หรือโรงพยาบาลที่มีบุคลากรทางการแพทย์ที่มีความสามารถและเครื่องมือทางการแพทย์ครบครันก็ล้วนแต่อยู่ในกรุงเทพฯ ในด้านการเมืองและวัฒนธรรม กรุงเทพฯ เป็นเวทีสำคัญในการต่อรองทางการเมืองระดับชาติมาโดยตลอด จะเห็นว่า ไม่ว่าปัญหาจะเกิดขึ้นที่ส่วนใดของประเทศก็ตาม การประท้วงมักจะเกิดขึ้นในกรุงเทพฯ เสมอ

อย่างไรก็ตาม การขยายตัวของเมืองไม่ได้ทำให้ความเหลื่อมล้ำระหว่างเมืองและชนบทเพิ่มขึ้นเท่านั้น แต่ยังทำให้ความเหลื่อมล้ำภายในเมืองสูงขึ้นอีกด้วย ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา มีการประมาณการว่า ความแตกต่างทางเศรษฐกิจระหว่างคนรวยและคนจนในกรุงเทพอาจสูงมากกว่า 10 เท่าเลยทีเดียว ที่น่ากังวลไปกว่านั้นคือ ความเหลื่อมล้ำไม่ได้มีเพียงแค่อาการทางเศรษฐกิจเพียงอย่างเดียวเท่านั้น หากแต่ยังมีแสดงออกในรูปแบบของอาการที่หลากหลาย

Knowledge farm – ฟาร์มรู้สู่สังคม ชวนสำรวจอาการของความเหลื่อมล้ำในเมืองใหญ่ ผ่านงานวิจัยเรื่อง ณัฐวุฒิ อัศววิทวงศ์ และ ฐิติวัฒน์ นงนุช (2560) ในโครงการ ปริทัศน์ความรู้เรื่องความเหลื่อมล้ำในเมืองศูนย์กลาง สนับสนุนโดย สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)

 

 

ความเหลื่อมล้ำด้านทรัพยากรที่ดินและที่อยู่อาศัย

 

เมืองศูนย์กลางมักมีการกระจุกตัวของสิ่งก่อสร้างค่อนข้างสูง เนื่องจากประชาหนาแน่น แต่มีที่ดินมีจำกัด ปัญหาชุมชนแออัดจึงเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงได้ยาก

ในเมืองศูนย์กลางขนาดใหญ่หลายเมืองทั่วโลก รวมถึงกรุงเทพมหานคร การพัฒนาเมืองมักมุ่งเน้นไปที่การใช้ประโยชน์จากความหนาแน่นของเมืองเพื่อให้เกิดความคุ้มค่าของการใช้สาธารณูปโภคพื้นฐานมากที่สุด แม้จะมีประสิทธิภาพ แต่วิธีการดังกล่าว กลับทำให้ความเหลื่อมล้ำภายในพื้นที่เมืองเพิ่มมากขึ้น เพราะที่ดินที่อยู่ใกล้สาธารณูปโภคจะมีราคาแพง จนกระทั่งกีดกันคนจำนวนมากที่กำลังซื้อต่ำออกจากระบบ

ปัญหาความเหลื่อมล้ำด้านทรัพยากรที่ดินและที่อยู่อาศัยถูกซ้ำเติมอย่างรุนแรงด้วย การถือครองที่ดินที่ไม่มีประสิทธิภาพ  ที่ดินในเมืองศูนย์กลางขนาดใหญ่มักกระจุกตัวอยู่ในมือของนายทุนและกลุ่มทุนขนาดใหญ่ ที่อาศัยกลไกตลาดและช่องว่างกฎหมายภาษีที่ดินในการเก็งกำไรพื้นที่ และพัฒนาที่ดินต่างๆ โดยเฉพาะในธุรกิจกลางเมือง

การเข้าไม่ถึงที่ดินและที่อยู่อาศัยทำให้กลุ่มคนรายได้น้อยจำต้องบุกรุกพื้นที่สาธารณะ หรือพื้นที่เอกชนที่รกร้างว่างเปล่าที่ยังไม่มีการพัฒนาเพื่อทำที่อยู่อาศัยชั่วคราวและเกิดเป็นชุมชนแออัดในที่สุด เมื่อรัฐหรือเอกชนต้องการพื้นที่ก็จะมีกไล่รื้อที่อยู่อาศัย โดยอ้างว่าเพื่อนำที่ดินไปใช้ให้เกิดประโยชน์สูงสุด ในกรณีที่ไล่รื้อสำเร็จ กลุ่มคนรายได้ต่ำก็จะหาที่ดินผืนใหม่เพื่อสร้างที่อยู่อาศัยชั่วคราวอีกครั้ง เกิดเป็นวงจรใหม่ที่ไม่มีวันสิ้นสุด

การต่อสู้เรื่องความเหลื่อมล้ำด้านทรัพยากรที่ดินและที่อยู่อาศัยเป็นการต่อสู้กันระหว่างความเชื่อหลักสองแบบ แบบแรกคือความเช่ื่อที่ว่า คนจนเมืองเป็นสิ่งที่กำจัด ปราบปราม ไล้รื้อ ซึ่งเป็นความเชื่อที่รัฐสมาทาน ส่วนแบบที่สองคือความเชื่อที่ว่า การอยู่ในเมืองเป็นสิทธิขั้นพื้นฐาน (The Right to the City) โดยรัฐจะต้องดูแลให้ทุกคนได้รับความมั่นคงด้านที่อยู่อาศัยภายในเมือง

 

ความเหลื่อมล้ำด้านโอกาสในการเข้าถึงปัจจัยการผลิต

 

เมืองศูนย์กลางขนาดใหญ่มักมีการกระจุกตัวของปัจจัยการผลิต ไม่ว่าจะเป็น ทุน ที่ดิน แรงงาน และวัตถุดิบในการผลิต ในเมืองศูนย์กลางหลายเมือง อาทิ กรุงเทพ นิวเดลี กัลกาตา ผู้ประกอบการรายใหญ่ไม่กี่รายถือครองปัจจัยการผลิตมากเสียจนกลายเป็นผู้ควบคุมและการกำหนดการพัฒนาไปในที่สุด โดยสะท้อนออกมาในลักษณะของผู้ผูกขาดตลาด หรือไม่ก็เป็นผู้ผูกขาดอำนาจรัฐ

นอกจากนั้น การเข้าไม่ถึงปัจจัยการผลิตในปัจจุบันยังถูกซ้ำเติมจากทุนนิยมแบบเสรีนิยมใหม่ด้วย กล่าวคือ มีเพียงคนรวยส่วนน้อยเท่านั้นที่สามารถเข้าถึงแหล่งทุน หรือตลาดทุนระบบเศรษฐกิจแบบนี้ได้ อีกทั้งการแข่งขันอย่างรุนแรงเพื่อไม่ให้เงินทุนย้ายออกไปยังภูมิภาคอื่น ยังเป็นแรงกดดันสำคัญให้คนธรรมดาขาดอำนาจต่อรองด้วย ดังจะเห็นว่า นโยบายส่งเสริมการลงทุนทั้งในระยะสั้นและระยะยาวของรัฐ มักมีแนวโน้มที่จะให้สิทธิประโยชน์และการสนับสนุนแก่กลุ่มทุนขนาดใหญ่ (ทั้งจากต่างชาติและสัญญาติไทย) มากกว่ากลุ่มชุมชนท้องถิ่นในพื้นที่

ในยุคเศรษฐกิจดิจิทัล ความเหลื่อมล้ำด้านโอกาสในเข้าถึงปัจจัยการผลิตจะมีความแหลมคมมากขึ้น เพราะแต่ละคนสามารถเข้าถึงสาธารณูโภคพื้นฐานด้านดิจิทัลได้อย่างไม่เท่าเทียมกันทั้งในเชิงคุณภาพและในเชิงปริมาณ  ยิ่งเทคโนโลยียิ่งก้าวหน้าขึ้นมากเท่าไหร่ ความเหลื่อมล้ำจะยิ่งมากขึ้นเท่านั้น เพราะข้อมูลและแอปพลิเคชันใหม่ต้องการอินเทอร์เน็ตที่มีความเร็วสูงมากขึ้น ดังนั้น การเข้าถึงอินเทอร์เน็ตอย่างเดียวอาจไม่เพียงพอ แต่ต้องมีการยกระดับเทคโนโลยีอยู่ตลอดเวลาด้วย

 

ความเหลื่อมล้ำด้านอำนาจและการเมืองในการเข้าถึงการบริหารจัดการเมือง

 

โดยธรรมชาติ เมืองศูนย์กลางมีรูปแบบและลักษณะทางกิจกรรมทางสังคมที่หลากหลาย ไม่ว่าจะเป็น ที่อยู่อาศัย แหล่งงาน สถานที่ท่องเที่ยว สถานที่ราชการ การเป็นย่านเศรษฐกิจ อุตสาหกรรม ฯลฯ ซึ่งทำให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในเมืองมีความหลากหลายไปด้วย ในแง่นี้เมืองศูนย์กลางจึงมีมิติความขัดแย้งของการไม่ลงรอยกันจากการต่อรองทางอำนาจและผลประโยชน์สูง พูดอีกแบบคือ เมืองศูนย์กลางมีลักษณะของความเป็นพื้นที่ทางการเมือง (Space of Politics) สูง และมีแนวโน้มโครงสร้างการบริหารและการพัฒนาเมืองศูนย์กลางจึงเต็มไปด้วยความซับซ้อนในเชิงอำนาจตามไปด้วย ภาพข่าวความขัดแย้งที่เกิดขึ้น อาทิ การสร้างทางเลียบแม่น้ำเจ้าพระยา การจัดระเบียบพื้นที่ริมคลองในกรุงเทพฯ ล้วนสะท้อนภาพของความเป็นพื้นที่การเมืองได้อย่างดี

การมีโครงสร้างการบริหารและการพัฒนาเมืองที่มีความซับซ้อนเชิงอำนาจ มักทำให้การเข้าถึงอำนาจได้ยากตามไปด้วย เมืองศูนย์กลางจึงมีความเหลื่อมล้ำด้านอำนาจและการเมืองในการเข้าถึงการบริหารจัดการเมืองไปโดยปริยาย เช่น การเมืองของการจัดการขยะในกรุงเทพมหานครที่ปัจจุบันอยู่ในรูปแบบของการขนขยะออกไปจากตัวเมืองกรุงเทพฯ ไปทิ้งและฝังกลบในยังบ่อขยะที่อยู่ในปริมณฑลโดยรอบ (สมุทรปราการ นครปฐม ฉะเชิงเทรา เป็นต้น) หรือกรณีของการสร้างระบบขนส่งมวลชนที่กระจุกตัวในพื้นที่ใจกลางกรุงเทพฯ ก่อน ยังผลให้คนที่มีที่พักอาศัยอยู่กลางเมือง ซึ่งมีแนวโน้มจะเป็นคนที่มีฐานะทางเศรษฐกิจดีกว่า ได้ประโยชน์มากกว่า

นอกจากปัญหาความเหลื่อมล้ำที่เกิดจากความเป็นพื้นที่ทางการเมืองแล้ว โครงสร้างอำนาจรัฐแบบรวมศูนย์ เน้นการสั่งการจากบนลงล่าง (Top Down) ยังซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำด้วย เพราะประชาชนส่วนใหญ่ในเมืองขาดสิทธิในการเรียกร้องและแสดงออก ด้วยเหตุนี้เองเมืองศูนย์กลางที่ออกแบบมาเพื่อรวมศูนย์อำนาจอย่างกรุงเทพฯ จึงมีความเหลื่อมล้ำทางการเมืองสูงมาก

 

ความเหลื่อมล้ำเชิงสังคมและโอกาสสู่คุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น

 

ความเหลื่อมล้ำทางรายได้ที่มีสาเหตุมาจากการกระจายรายได้ที่ไม่เป็นธรรมในสังคม เป็นสาเหตุสำคัญที่ทำให้เกิดลำดับขั้นและชนชั้นทางสังคม (Social Class) โดยชนชั้นทางสังคมที่เกิดขึ้นนี้ มักจะจะนำไปสู่อาการของความเหลื่อมล้ำทางสิทธิและโอกาสด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง สิทธิและโอกาสในการเข้าถึงบริการสาธารณะ อาทิ สิทธิทางการศึกษา ระบบศาลยุติธรรม บริการของรัฐ รวมไปถึงการเข้าถึงบริการบางอย่างของภาคเอกชนด้วย เช่น บริการทางการเงิน เป็นต้น

แม้กฎหมายจะรับประกันสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนไว้หลายประการ แต่กลไกทางสังคมยังเป็นตัวคัดกรองสำคัญที่ทำให้ผู้มีสถานะทางสังคมต่ำไม่สามารถใช้สิทธิของตัวเองได้ เช่น มีงานวิจัยของที่บ่งชี้ว่า ชุมชนคนอีสานที่อาศัยอยู่ในกรุงเทพมหานครมีโอกาสที่จะเข้าถึงคุณภาพชีวิตที่ดีและความเสมอภาคจากการปฏิบัติของหน่วยงานรัฐน้อยกว่าประชากรเมืองกลุ่มอื่น หรือ แรงงานจำนวนมากที่อพยพเข้ามาเป็นประชากรแฝงในกรุงเทพมหานคร ไม่สามารถรับสิทธิขั้นพื้นฐานในด้านการบริการสาธารณะสุขของรัฐที่อิงกับภูมิลำเนาตามทะเบียนบ้านได้ เป็นต้น นอกจากนี้ ยังมีงานวิจัยที่พบว่า โอกาสในการศึกษาระดับสูงของเด็กขึ้นอยู่กับรายได้ของครัวเรือนเป็นสำคัญ โดยบุตรในครัวเรือนยากจนมีโอกาสเรียนปริญญาตรีเพียงร้อยละ 1 เท่านั้น ในขณะที่โอกาสในการเรียนปริญญาตรีของคนทั้งประเทศอยู่ที่ร้อยละ 11 และในประเทศพัฒนาแล้วอยู่ที่ร้อยละ 35