รายงาน: การสร้างสังคมที่เป็นธรรมด้วยตัวชี้วัดด้านธรรมาภิบาล – กรณีศึกษาจาก ‘รวันดา’ และ ‘เม็กซิโก’

โดยทั่วไป การเสริมสร้างธรรมาภิบาลโดยให้ประชาชนมีส่วนร่วมนับเป็นกลไกสำคัญในการพัฒนาสังคมอย่างมีประสิทธิภาพและให้เกิดความเป็นธรรม เพราะนอกจากจะเป็นการตรวจสอบและประเมินการทำงานของภาครัฐแล้ว ยังช่วยให้ภาครัฐได้รับฟังความต้องการที่แท้จริงของประชาชน

ในบริบทของ “เป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน” (Sustainable Development Goals: SDGs) งานวิจัยของจิรวัฒน์ สุริยะโชติชยางกูล และนณริฏ พิศลยบุตร เรื่อง “การสำรวจสถานะของเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนในบริบทประเทศไทย และทางเลือกมาตรการทางเศรษฐศาสตร์ สังคม และกฎหมายสำหรับ เป้าหมายที่ 16: การส่งเสริมสังคมที่สงบสุขและครอบคลุมเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืนให้ทุกคนเข้าถึง ความยุติธรรม และสร้างสถาบันที่มีประสิทธิผล รับผิดชอบและครอบคลุมในทุกระดับ” สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ได้เสนอว่า การสร้างตัวชี้วัดด้านธรรมาภิบาลโดยให้ประชาชนมีส่วนร่วม เป็นหนึ่งในเครื่องมือเชิงนโยบายสำคัญที่จะช่วยให้ประเทศไทยบรรลุเป้าหมายนี้ได้

แม้ประเทศไทยจะมีการพูดถึงธรรมาภิบาลอย่างกว้างขวาง แต่การปฏิบัติในเชิงรูปธรรมกลับยังไม่ค่อยเกิดขึ้น ผลกระทบเชิงบวกที่เกิดจากการสร้างธรรมภิบาล โดยเฉพาะธรรมาภิบาลที่ประชาชนมีส่วนร่วม จึงไม่สู้จะปรากฏชัดเจนมากนัก

Knowledge Farm – ฟาร์มรู้สู่สังคม จึงชวนผู้อ่านมาถอดบทเรียนการสร้างตัวชี้วัดด้านธรรมภิบาลจากประเทศรวันดาและประเทศเม็กซิโก สองประเทศจากสองทวีปที่เคยตกอยู่ในสถานการณ์ที่ย่ำแย่กว่าไทยในหลายมิติ แต่สามารถใช้การมีส่วนร่วมของประชาชนมายกระดับประสิทธิภาพและความเป็นธรรมภายในประเทศของตัวเองได้อย่างน่าสนใจ


รวันดา
: ให้คะแนนธรรมาภิบาลจากการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน



รวันดาเป็นประเทศเล็กๆ ในทวีปแอฟริกา มีประชากรเกือบ 12 ล้านคน ใช้การปกครองแบบสาธารณรัฐ โดยเหตุการณ์ที่ทำให้ประเทศรวันดาถูกจดจำอย่างมากคือ การฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ เมื่อปี ค.ศ. 1994 ระหว่างชนเผ่าฮูตูและทุตซี่ จนทำให้มีผู้เสียชีวิตมากกว่า 800,000 คน จากเหตุการณ์นี้ รวันดาจึงเป็นที่รู้จักในฐานะประเทศแห่งความรุนแรงและโหดร้าย

จากรัฐที่เคยล้มเหลว ปัจจุบันรวันดากำหนดวิสัยทัศน์ว่าจะเป็นประเทศรายได้ปานกลางในปี 2020 ซึ่งการจะก้าวไปสู่ประเทศรายได้ปานกลางนั้นอาศัยหลายปัจจัยเข้าด้วยกัน และหนึ่งในนั้นคือการจัดทำข้อมูลเพื่อความโปร่งใสชื่อว่า Rwanda Governance Scorecard (RGS)

Rwanda Governance Scorecard (ที่มาภาพ: http://www.governancescorecard.rgb.rw)

 

RGS เป็นเครื่องมือเชิงนโยบายในการวัดสถานะและแนวโน้มของมิติธรรมาภิบาลที่สําคัญของประเทศได้อย่างแม่นยํา ทั้งนี้การวัดผลดังกล่าวมีความน่าเชื่อถือและช่วยแจ้งเตือนให้ผู้จัดทํานโยบายและนักปฏิบัติที่ดําเนินการโดยขาดธรรมาภิบาลได้พัฒนาและดําเนินการอย่างมีธรรมาภิบาลยิ่งขึ้น นอกจากนี้ RGS ยังสร้างผลพลอยได้ที่สำคัญอีก 3 ประการคือ

(1) สร้างข้อมูลที่สามารถเชื่อถือได้ โดยเฉพาะประเด็นการกำกับดูแลของหน่วยงานในประเทศและระหว่างประเทศ

(2) ใช้ RGS เป็นเครื่องมือในการขับเคลื่อนประเด็นการปกครองในขอบเขตต่างๆ และ

(3) เพื่อเผยแพร่องค์ความรู้ที่เกี่ยวข้องกับประเทศรวันดา

RGS ได้กำหนด 8 ประเด็นหรือ 8 ตัวชี้วัด ซึ่งใน 8 ตัวชี้วัดยังแบ่งได้อีก 37 ตัวชี้วัดย่อย บวกกับอีก 150 ตัวแปร โดย 8 ประเด็นในมิติต่างๆ ได้แก่ (1) ความเป็นนิติรัฐ (2) สิทธิทางการเมืองและเสรีภาพของพลเมือง (3) การมีส่วนร่วมของประชาชน (4) ความปลอดภัยและความมั่นคง (5) การลงทุนในมนุษย์และการพัฒนาสังคม (6) การควบคุมทุจริต ความโปร่งใสและความรับผิดชอบ (7) คุณภาพของการให้บริการ และ (8) ธรรมาภิบาลทางเศรษฐกิจและการค้า

ตัวชี้วัดที่ 1 ความเป็นนิติรัฐ (Rule of Law) แบ่งออกเป็น 5 ตัวชี้วัดย่อย ได้แก่ การทำงานของศาล การทำงานของสภานิติบัญญัติ ประสิทธิภาพในการฟ้องร้อง-ดำเนินคดี การเข้าถึงความยุติธรรม และบทบาทการใช้เทคโนโลยีในศาล

ตัวชี้วัดที่ 2 สิทธิทางการเมืองและเสรีภาพของพลเมือง (Political Rights and Civil Liberties) แบ่งออกเป็น 7 ตัวชี้วัดย่อย ได้แก่ สิทธิและเสรีภาพ การมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายของภาคประชาสังคม สิทธิของสื่อ การตั้งพรรคการเมือง การเข้าถึงข้อมูลข่าวสารสาธารณะ เคารพในสิทธิมนุษยชน และหลักสิทธิมนุษยชน

ตัวชี้วัดที่ 3 การมีส่วนร่วมของประชาชน (Participation and Inclusiveness) แบ่งออกเป็น 5 ตัวชี้วัดย่อย ได้แก่ การมีส่วนร่วมของพลเมือง การกระจายอำนาจ การมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคม ความเสมอภาคทางเพศในภาวะผู้นำ และการแบ่งปันอำนาจ

ตัวชี้วัดที่ 4 ความปลอดภัยและความมั่นคง (Safety and Security) แบ่งออกเป็น 4 ตัวชี้วัดย่อย ได้แก่ สถานการณ์ความปลอดภัย ความมั่นคงของชาติ ความปลอดภัยในชีวิตส่วนตัวและทรัพย์สิน และความเป็นเอกภาพ ปรองดองและการร่วมมือทางสังคม

ตัวชี้วัดที่ 5 การลงทุนในมนุษย์และการพัฒนาสังคม (Investing in Human and Social Development) แบ่งออกเป็น 4 ตัวชี้วัดย่อย ได้แก่ การศึกษา สุขภาพ การคุ้มกันทางสังคม และการปรับตัวกับภูมิอากาศและสภาพแวดล้อม

ตัวชี้วัดที่ 6 การควบคุมทุจริต ความโปร่งใสและความรับผิดชอบ (Control of Corruption, Transparency and Accountability) แบ่งออกเป็น 3 ตัวชี้วัดย่อย ได้แก่ อัตราการคอร์รัปชั่น การควบคุมการคอร์รัปชั่น และประเด็นความโปร่งใส

ตัวชี้วัดที่ 7 คุณภาพของการให้บริการ (Quality of Service Delivery) แบ่งออกเป็น 4 ตัวชี้วัดย่อยคือ การให้บริการขององค์กรท้องถิ่น การให้บริการภาคตุลาการ การให้บริการของภาคประชาสังคม และการให้บริการภาคเศรษฐกิจ

ตัวชี้วัดที่ 8 ธรรมาภิบาลทางเศรษฐกิจและการค้า (Economic and Corporate Governance) แบ่งออกเป็น 5 ตัวชี้วัดย่อย คือ ภาพรวมเศรษฐกิจขนาดใหญ่ การส่งเสริมการขายและส่งออกของประเทศ การส่งเสริมสภาพแวดล้อมทางธุรกิจ การส่งเสริมธุรกิจ SMEs และการค้าข้ามพรมแดน และการส่งเสริมธุรกิจภาคเอกชน

เมื่อให้ความสำคัญกับการประเมินในหลากหลายมิติ การเก็บข้อมูลจึงมีทั้งแบบปฐมภูมิ (ข้อมูลเบื้องต้น) และทุติยภูมิ (ข้อมูลเชิงลึก) ทั้งยังต้องใช้ข้อมูลจากทุกภาคส่วน ไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานของรัฐ (กระทรวงและหน่วยงานต่างๆ) สถาบันวิจัย ผู้เชี่ยวชาญ องค์ภาค ประชาสังคม ภาคเอกชน ประชาชน รวมถึงการเก็บข้อมูลจากองค์กรระหว่างประเทศ

โดยการเก็บข้อมูลในทางปฏิบัติจะใช้การสอบถามมากกว่า 200 คำถาม ขณะเดียวกันก็ใช้การวิเคราะห์ในทางเทคนิค ซึ่งเป็นวิธีการวิจัยธรรมาภิบาลระดับสากลมาใช้เป็นวิธีการวิเคราะห์ข้อมูล อาทิ World Bank’s Doing Business, Global Competitiveness Report, Gallup, Global Open Data Index, Human Development Index เป็นต้น และเมื่อกระบวนการเก็บข้อมูลเสร็จสิ้นก็จะเข้าสู่กระบวนการวิเคราะห์และสรุปผลออกมาเป็นคะแนนระดับต่างๆ

ตัวชี้วัดย่อยในแต่ละตัวชี้วัดหลักทั้ง 8 ประเด็นจะถูกให้น้ำหนักคะแนนเท่าๆ กัน แล้วนำมาเฉลี่ยเพื่อให้คะแนนรวมในแต่ละตัวชี้วัด ในรูปแบบของคะแนนเป็นระดับ แบ่งเป็นระดับต่ำที่สุดคือ 0 คะแนน จนถึงระดับสูงที่สุดคือ 100 คะแนน แล้วจำแนกเป็นสีต่างๆ ได้แก่ สีเขียว (ได้คะแนนมากกว่า 80%) สีเหลือง (คะแนนอยู่ระหว่าง 60-79.9%) สีส้ม (คะแนนอยู่ระหว่าง 40-59.9%) และสุดท้ายสีแดง (คะแนนต่ำกว่า 40%)

ผลการเปลี่ยนแปลงภายใน 5 ปี นับแต่ปี 2011 จนถึงปี 2016 พบว่าคะแนนในเกือบทุกตัวชี้วัดดีขึ้นอย่างเห็นได้ชัด เว้นแต่เพียงประเด็นการลงทุนในมนุษย์ที่ได้คะแนนลดลงจาก 82.41 เป็น 74.88 ส่วน 7 ตัวชี้วัดที่เหลือคะแนนเพิ่มขึ้น ดังนี้

ตัวชี้วัดที่ 1 ความเป็นนิติรัฐ เพิ่มขึ้น 11.97 คะแนน จาก 67.71 เพิ่มเป็น 79.68

ตัวชี้วัดที่ 2 สิทธิทางการเมืองและเสรีภาพของพลเมือง เพิ่มขึ้น 10.4 คะแนน จาก 71.43 เป็น 81.83

ตัวชี้วัดที่ 3 การมีส่วนร่วมของประชาชน เพิ่มขึ้น 2.87 คะแนน จาก 74.23 เป็น 77.01

ตัวชี้วัดที่ 4 ความปลอดภัยและความมั่นคง เพิ่มขึ้น 5.36 คะแนน จาก 87.26 เป็น 92.62

ตัวชี้วัดที่ 5 การลงทุนในมนุษย์และการพัฒนาสังคม ลดลง 7.53 คะแนน จาก 82.41 เป็น 74.88

ตัวชี้วัดที่ 6 การควบคุมทุจริต ความโปร่งใสและความรับผิดชอบ เพิ่มขึ้น 10.34 คะแนน จาก 76.22 เป็น 86.56

ตัวชี้วัดที่ 7 คุณภาพของการให้บริการ เพิ่มขึ้น 6.72 คะแนน จาก 66.21 เป็น 72.93

ตัวชี้วัดที่ 8 ธรรมาภิบาลทางเศรษฐกิจและการค้า เพิ่มขึ้น 1.89 คะแนน จาก 74.93 เป็น 76.82

แม้ RGS จะเป็นวัตกรรมทางนโยบายที่เกิดขึ้นในประเทศที่เคยมีปัญหาอย่างรุนแรงอย่างรวันดา แต่ก็ได้รับการจับตามองว่าจะสามารถเป็น ‘นโยบายนำร่อง’ ให้กับประเทศอื่นๆ ได้เรียนรู้และนำไปสร้างตัวชี้วัดที่เชื่อมโยงกับเป้าหมายที่ 16 ของการพัฒนาต่อไป

 

เม็กซิโก: หยุดการเลือกปฏิบัติด้วยการทำความเข้าใจ

 

เม็กซิโกเป็นประเทศที่มีความหลากหลายทางชาติพันธุ์ ซึ่งนำไปสู่ ‘การเลือกปฏิบัติ’ ของประชาชน ทำให้ประเทศเม็กซิโกจัดทำการสำรวจการเลือกปฏิบัติระดับชาติชื่อว่า National Survey on Discrimination in Mexico

การสำรวจนี้ดำเนินการโดยสำนักงานพัฒนาสังคมและสภาเพื่อป้องกันการเลือกปฏิบัติแห่งชาติ ซึ่งจะรวบรวมเอกสารที่เกี่ยวข้องกับการรับรู้ต่อการเลือกปฏิบัติในมิติต่างๆ ทั่วประเทศ และสอบถามความคิดเห็นของประชาชนใน 2 บทบาท ทั้งบทบาทที่ถูกเลือกปฏิบัติละบทบาทที่ตนเลือกปฏิบัติเพื่อให้เข้าใจแนวคิดที่แตกต่างกัน

การสำรวจ National Survey on Discrimination in Mexico (ที่มาภาพ: http://www.conapred.org.mx/userfiles/files/ENADIS-2010-Eng-OverallResults-NoAccss.pdf)

 

คณะผู้สำรวจได้ลงพื้นที่สอบถามความคิดเห็นจากประชาชนทั้งสิ้น 52,095 คน เลือกโดยวิธีการสุ่มตัวอย่างแบบหลายขั้นตอน แบบแบ่งชั้นภูมิ และแบบกลุ่ม แล้วคัดเลือกออกมาเพียง 13,571 ครัวเรือนจากทั้งหมด 32 มลรัฐ ทั้งนี้กลุ่มของประชากรที่ตอบแบบสอบถามมีทุกเพศทุกวัย ทั้ง เด็ก วัยรุ่น ผู้สูงวัย คนรับใช้ในบ้าน ผู้บกพร่องทางร่างกาย เป็นต้น โดยมีข้อมูลที่รวบรวมดังนี้

(1) ข้อมูลเกี่ยวกับที่พัก ลักษณะของบ้าน และสภาพของที่อยู่อาศัย

(2) ความคิดเห็นของสมาชิกภายในบ้าน เพื่อให้ทราบค่านิยม และทัศนคติที่เกี่ยวกับการเลือกปฏิบัติ

(3) การสอบถามกลุ่มผู้เปราะบางหรือกลุ่มผู้ถูกเลือกปฏิบัติ ถึงสภาพความเป็นอยู่และทัศนคติต่อการเลือกปฏิบัติ

(4) การสอบถามผู้ที่บันทึกประสบการณ์การเลือกปฏิบัติของกลุ่มผู้เปราะบาง

ทั้งนี้ภาษาที่ใช้ในการสำรวจไม่ได้มีเพียงภาษาเดียวเท่านั้น เนื่องจากเม็กซิโกเป็นประเทศที่มีความหลากหลาย การใช้มากกว่า 1 ภาษาจึงทำให้ผู้ให้ข้อมูลสื่อสารด้วยภาษาอื่นได้เข้าใจและตรงความเป็นจริงมากขึ้น

กาสำรวจนี้อาศัยการวิเคราะห์เชิงปริมาณ และเทคนิคจากสาขาต่างๆ ไม่ว่าจะเป็น จิตวิทยา มานุษยวิทยา สถิติและสังคมวิทยา เพราะช่วยให้ได้ข้อมูลที่ชัดเจนและครบถ้วน

เมื่อวิเคราะห์ข้อมูลเสร็จเรียบร้อย ผลการสำรวจจะแบ่งออกเป็น 3 ส่วน โดยส่วนแรกอธิบายอธิบายถึงค่านิยม ทัศนคติและ วิธีการปฏิบัติตัวของประชาชนในประเทศเมื่อต้องเจอกับการเลือกปฏิบัติในมิติต่างๆ เช่น ทางสังคม สิทธิของเด็ก ความอดทนอดกลั้น ศาสนา ความมั่นคงของรัฐ สีผิว  ตลอดจนประเด็นผู้อพยพจากทวีปอเมริกากลาง

ส่วนที่สองจะแสดงให้เห็นว่า บุคคลและกลุ่มต่างๆ เข้าใจการเลือกปฏิบัติ และมีประสบการณ์การเลือกปฏิบัติอย่างไรโดยเฉพาะประเด็นความหลากหลายทางเพศ กลุ่มชาติพันธุ์ เยาวชน ชนกลุ่มน้อยทางศาสนา ผู้อพยพ เป็นต้น

สุดท้ายคือเรื่องความเข้าใจของประชาชนที่มีต่อสำนักงานพัฒนาสังคมและสภาเพื่อป้องกันการเลือกปฏิบัติแห่งชาติ

เมื่อผลการสำรวจเสร็จสิ้น สภาเพื่อป้องกันการเลือกปฏิบัติแห่งชาติจะตีพิมพ์เผยแพร่ให้แก่ประชาชน ผู้ให้บริการสาธารณะ สภานิติบัญญัติ นักวิจัย รวมถึงองค์กรภาคประชาสังคม  เพื่อสร้างความรู้ความเข้าใจต่อสาธารณะว่าการเลือกปฏิบัติเป็นต้นเหตุของค่านิยมผิดๆ ซึ่งนำไปสู่การปฏิเสธสิทธิและเสรีภาพของปัจเจกบุคคล

การสํารวจ National Survey on Discriminatio ช่วยให้เม็กซิโกเกิดความรู้ความเข้าใจมากขึ้นเกี่ยวกับประเทศของตนเองมากขึ้น โดยเป็น ‘ความรู้ความเข้าใจ’ ที่สะท้อนความจริงในการดํารงชีวิตของผู้คน ซึ่งช่วยให้เห็นภาพของสถานการณ์ที่ถูกมองข้ามหรือไม่คาดคิดมาก่อนได้เป็นอย่างดี


อ้างอิง

โครงการวิจัย การสํารวจสถานะของเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนในบริบทประเทศไทย และทางเลือกมาตรการทางเศรษฐศาสตร์ สังคม และกฎหมายสําหรับ เป้าหมายที่ 16: การส่งเสริมสังคมที่สงบสุขและครอบคลุมเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืนให้ทุกคน เข้าถึง ความยุติธรรม และสร้างสถาบันที่มีประสิทธิผล รับผิดชอบและครอบคลุมในทุกระดับ (2560) โดย จิรวัฒน์ สุริยะโชติชยางกูล และนณริฏ พิศลยบุตร สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)

เว็บไซต์ Rwanda Governance Scorecard

รายงานการเลือกปฏิบัติ National Survey on Discrimination in Mexico ปี 2010